Pubblichiamo, proprio grazie all’Avv. Antonino Galletti che ne è stato promotore, l’ordinanza T.A.R. Lazio 24-5-2013 n. 5270 che ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità della cd. nuova geografia giudiziaria.
Afferma, tra l’altro, il Collegio che “…la disposizione di delega è formalmente contenuta in un comma distinto da quello che dispone la conversione. Un mero accorgimento grafico non basta evidentemente a eludere le norme della Costituzione e la giurisprudenza della Corte: unica, invero, è la fonte della delega e della conversione, sicché a questa ed a quella dovranno applicarsi le stesse regole, ed accertarsi la conseguente violazione degli artt. 72 e 77 Cost..”

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REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente
ORDINANZA

Nel giudizio introdotto con il ricorso 11295/12, integrato da motivi aggiunti, proposto da Giorgia Celletti, Roberto Nicodemi e dall’Associazione colleganza forense, in persona del legale rappresentante pro tempore, assistiti e difesi dall’avv. A. Galletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lucrezio Caro 63;

contro

l’Amministrazione della giustizia, in persona del ministro pro tempore, assistito e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge;

per l’annullamento
quanto al ricorso principale,

- del provvedimento 19 ottobre 2012, prot. 31590, del presidente della Corte di appello di Roma recante l’interpello distrettuale, finalizzato alla ridistribuzione del personale perdente posto in servizio, e alla copertura delle vacanze nel distretto, in funzione della riorganizzazione degli uffici giudiziari di cui alla l. 14 settembre 2011, n. 148;
- del decreto legislativo 7 settembre 2012 n. 155, recante nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero a norma dell’art. 1, co 2, della legge delega 14 settembre 2011, n. 148;
- nonché di tutti gli atti antecedenti, conseguenti ed esecutivi rispetto a quelli esplicitamente impugnati, ivi incluse, le note di diramazione e comunicazione delle Corti di appello e delle Procure interessate;

nonché, quanto ai motivi aggiunti,

- dei decreti 29 marzo 2013, del presidente del Tribunale di Roma con i quali, tanto in materia civile che penale, sono state emanate disposizioni, relative alla soppressione della Sezione distaccata di Ostia del Tribunale di Roma, con efficacia già dai mesi di aprile ovvero di maggio 2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione della giustizia;
Vista l’ordinanza cautelare 9 maggio 2013, n. 1847;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2013 il cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

1.1. L’articolo unico della l. 14 settembre 2011, n. 148, stabilisce, al I comma, che il d.l. 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, è convertito in legge, con le modificazioni riportate in allegato.
1.2. Il II comma, poi, delega il Governo ad adottare, entro dodici mesi, “uno o più decreti legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza”, nell’osservanza dei princìpi e criteri direttivi di seguito elencati; tra questi, la riduzione degli uffici giudiziari di primo grado, la ridefinizione dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari, anche requirenti e, per quanto d’immediato interesse in questa causa, la soppressione ovvero la riduzione, “delle sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi”.
1.3. La delega è stata attuata, per quanto d’interesse, con il d. lgs. 7 settembre 2012, n. 155, che all’art. 1 sopprime “i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le procure della Repubblica di cui alla tabella A allegata al presente decreto” – e, tra queste, la sezione distaccata di Ostia del Tribunale ordinario di Roma – con efficacia decorsi dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, avvenuta il 13 settembre 2012.
1.4. Da quest’ultima data sono effettivamente iniziati gli interventi necessari per dare attuazione alla disposizione nel termine stabilito: tra questi, il provvedimento 19 ottobre 2012, n. 31590, del presidente della Corte d’appello di Roma, avente ad oggetto l’interpello distrettuale, finalizzato alla ridistribuzione del personale perdente posto in servizio ed alla copertura delle vacanze nel distretto.

2.1. Tale atto è stato impugnato con ricorso innanzi a questo T.A.R., notificato a partire dal 20 dicembre 2012 da Giorgia Celletti e Roberto Nicodemi, avvocati che gravitano prevalentemente sulla sede distaccata di Ostia, nonché da una struttura corporativa, l’Associazione colleganza forense: è stata anche proposta un’istanza cautelare, peraltro poi rinunciata, presumibilmente per la mancanza di attualità del danno.
2.2.1. Il pregiudizio è però divenuto certamente attuale con i due decreti datati 29 marzo 2013 del presidente del Tribunale ordinario di Roma, con i quali è stata avviata, e in parte realizzata, la soppressione della sede staccata di Ostia.
2.2.2. Con riferimento al settore civile, il relativo decreto stabilisce che:
- a partire dal 1 maggio 2013 tutte le cause (civili ordinarie, esecuzioni mobiliari ed immobiliari, ricorsi per decreto ingiuntivo, procedimenti speciali di sfratto, procedure per accertamento tecnico preventivo, procedimenti speciali vari), fino ad allora rientranti nella competenza territoriale del Tribunale di Ostia, sarebbero state iscritte nei registri della sede centrale del tribunale e assegnate ai relativi magistrati;
- tutti i procedimenti di esecuzione mobiliare ed immobiliare, pendenti alla data del 1 maggio 2013 ed iscritti nei registri della sezione distaccata, sarebbero stati presi in carico dalla cancelleria delle esecuzioni di Roma;
- dalla data del 1 maggio 2013 gli ufficiali giudiziari operanti sul territorio della sezione distaccata avrebbero depositato gli atti di competenza presso la cancelleria della esecuzioni in Roma;
- i soli procedimenti di volontaria giurisdizione e di competenza del giudice tutelare rientrante nella competenza territoriale della sezione distaccata avrebbero continuato ad essere trattati costì fino al 13 settembre.
2.2.3. Per quanto invece riguarda il settore penale è stato disposto, tra l’altro, che dal 1 aprile 2013:
- i procedimenti già pendenti (con dibattimento ancora non dichiarato aperto o comunque in assenza di attività istruttoria) dinanzi alla Sezione distaccata sarebbero stati distribuiti tra i magistrati della sede centrale di Roma;
- le convalide degli arresti ed i successivi riti direttissimi si sarebbero svolti esclusivamente presso la sede centrale di Roma.
2.3.1. I nuovi provvedimenti sono stati impugnati con ricorso per motivi aggiunti, e ne è stata richiesta la sospensione cautelare, che il Collegio ha concesso con l’ordinanza cautelare 9 maggio 2013, n. 1847.
2.3.2. Dopo aver affermato che i nuovi atti, per i loro effetti potenzialmente irretrattabili, e per l’aggravio che determinano per l’attività professionale svolta dai ricorrenti, sono produttivi di danno grave ed irreparabile, l’ordinanza, quanto al fumus bonis iuris, rappresenta che la disposizione di delega, di cui al ripetuto articolo unico della l. 148/11, è di dubbia costituzionalità.
2.3.2. Così, di seguito, il provvedimento cautelare preannuncia che, con separata ordinanza, il Collegio avrebbe sollevato la relativa questione innanzi alla Corte costituzionale: da ciò la decisione di sospendere i decreti presidenziali del 29 marzo, sino all’esito del giudizio incidentale di costituzionalità proposto, riservando al seguito gli ulteriori provvedimenti cautelari e di merito.

3.1.1. Il presente provvedimento è, per l’appunto, l’ordinanza di rimessione preannunciata.
3.1.2. Per vero, appare poco meno che superfluo giustificare la rilevanza della questione: è evidente, infatti, come i provvedimenti gravati, e, con essi, l’intero progetto di riorganizzazione degli uffici giudiziari, poggiano sulla delega contenuta nell’articolo unico, II comma, della l. 148/11.
3.1.3. Un’ampia giustificazione (sia pure nel rispetto del dovere di sinteticità per i provvedimenti giurisdizionali) richiede, invece, la valutazione di non manifesta infondatezza operata, quale desunta dai motivi di ricorso che in più punti, e sotto più aspetti, censurano appunto d’incostituzionalità la ripetuta disposizione.
3.2.1. Ebbene, è convinzione del Collegio che l’art. 1, II comma, della l. 148/11, violi, anzitutto, la disciplina costituzionale per la formazione e l’approvazione delle leggi ordinarie, e, segnatamente, la riserva di procedura ordinaria per la delegazione legislativa (art. 72 Cost.).
3.2.2. Inoltre, la disposizione contrasta con le norme della Carta fondamentale che disciplinano gli atti aventi forza di legge, provvisoriamente adottati dal Governo, e la relativa legge di conversione (art. 77 Cost.), secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla Corte costituzionale, principalmente attraverso le sue sentenze 23 maggio 2007, n. 171, e 16 febbraio 2012, n. 22: sì che se ne può icasticamente parlare come di una “norma intrusa”.
3.3.1. Invero, con la sentenza 171/07 – confermata, negli stessi termini, dalla pronuncia 16 aprile 2008, n. 128 – la Corte ha anzitutto stabilito di poter verificare, nel corso del giudizio di costituzionalità, incidentale o principale, se le disposizioni contenute in un decreto legge, posseggano i requisiti della straordinaria necessità e urgenza, ed eventualmente annullarle, se lo scrutinio avesse esito sfavorevole, e ciò anche se il decreto legge, il quale reca tali disposizioni, sia stato convertito.
3.3.2. In questo caso, il difetto dei presupposti per il primo, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge, che pertanto non ha efficacia sanante, poiché ciò equivarrebbe ad attribuire al legislatore ordinario il potere, in concreto, di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie.
3.4.1. La sentenza 22/12 ha invece delimitato i possibili contenuti delle leggi di conversione, dichiarando incostituzionali alcune previsioni, introdotte nel testo del decreto legge nel corso del relativo iter parlamentare.
Nel caso, si trattava di disposizioni, le quali stabilivano una disciplina di contenuto generale e ordinamentale, del tutto slegata da contingenze particolari, e, dunque, tanto estranea alla materia disciplinata da altre disposizioni del decreto-legge in cui era inserita, quanto priva del requisito della straordinarietà necessità e d’urgenza di provvedere: tale, insomma, che se contenuta originariamente nel testo del decreto, avrebbe dovuto essere dichiarata incostituzionale, secondo le decisioni della Corte qui appena ricordate.
3.4.2. Proprio tali decisioni, secondo la sentenza 22/12, collegano il riconoscimento dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza, di cui all’art. 77, II comma, Cost., ad un’intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico.
L’urgente necessità può riguardare più disposizioni, accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare.
3.4.3. Così, l’inserimento di norme, eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto, spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione d’urgenza, fatta dal Governo, ed il provvedimento emesso: il presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza “inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”.
3.4.4. Ora, e questo è il profilo d’immediata rilevanza in causa, secondo la stessa sentenza 22/12 la necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione all’apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione.
Gli emendamenti, estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario, non sono dunque consentiti dall’art. 77, II comma, Cost., il quale istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge e legge di conversione, “caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario”.
3.5.1. Anzitutto, invero, il disegno di legge per la conversione del decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo, che, ex art. 77, II comma, Cost. deve presentarlo alle Camere il giorno stesso dell’emanazione dell’atto normativo urgente, e queste, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.
Inoltre, in coerenza con la necessaria accelerazione del procedimento, imposta dalla Costituzione, i regolamenti delle Camere prevedono norme specifiche, mirate a consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di sessanta giorni.
3.5.2. Il Parlamento, prosegue la decisione, è chiamato a convertire in legge, o meno, un atto, unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate, o per la finalità che si intende perseguire, e l’innesto nell’iter di conversione dell’ordinaria funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale tra decretazione d’urgenza e potere di conversione.
Se tale legame viene interrotto, si realizza la violazione dell’art. 77, II comma, Cost., a causa dell’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire o meno in legge il decreto che le viene sottoposto.

4.1. Orbene, questo Collegio ritiene che due siano gli elementi essenziali, che si possono trarre dal precedente compendio, e che, integrati dalle considerazioni che seguiranno, conducono a ritenere incostituzionale la disposizione in esame.
4.2.1. Anzitutto, le norme della Costituzione che disciplinano, agli artt. 70 segg., la formazione delle leggi e degli atti aventi analoga forza primaria, considerano il decreto legge e la successiva legge di conversione come due fasi di un procedimento unitario per la formazione degli atti aventi forza e valore di legge.
Si tratta, per vero, di un procedimento eccezionale perché derogatorio, rispetto alla regola fondamentale e prevalente, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere, che in concreto la esercitano secondo le proprie norme interne, e, comunque, nel rispetto delle previsioni contenute dall’art. 72 Cost.: tra queste – e se vedrà meglio la rilevanza più oltre – quella per cui la procedura normale di esame e di approvazione diretta, da parte delle Camere, è sempre adottata, tra gli altri, per i disegni di legge in materia di delegazione legislativa.
4.2.2. Così, la legge di conversione, nel modificare le previsioni del decreto legge, per osservare tanto l’art. 72, quanto l’art. 77 della Costituzione, non potrà comunque introdurre disposizioni estranee alla materia disciplinata dal decreto legge, ovvero prive del requisito della straordinaria necessità ed urgenza di provvedere, ma dovrà invece operare nel rispetto di questo duplice limite.
4.3. Un limite, occorre aggiungere, che sarebbe invece facilmente eludibile se il vincolo – e il conseguente controllo di costituzionalità – si riferisse solo alle norme che non fossero del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza.
Invero, a parte l’incertezza del criterio, si giungerebbe così al paradosso che la norma aggiunta totalmente eterogenea – cioè quella che massimamente si pone in contrasto con il contenuto prescritto per gli atti normativi, appartenenti al procedimento di decretazione d’urgenza, quale stabilito dalla relativa disciplina costituzionale – sfuggirebbe alle regole poste dalla Costituzione, e, così, anche a quelle che disciplinano la formazione delle leggi ordinarie, cui la legge di conversione fa eccezione, anche secondo i regolamenti parlamentari, i quali (art. 96 bis regolamento della Camera, art. 78 regolamento del Senato) ne disciplinano autonomamente le procedure per l’approvazione, privilegiando la celerità, per le ragioni già illustrate.

5.1.1. Orbene, la disposizione di cui alla l. 148/11 qui in esame, è eterogenea rispetto al contenuto del decreto-legge 138/11, sia nel testo originario, sia in quello modificato dalla legge di conversione, e ciò è confermato nel fatto che lo stesso art. 2, II comma, nel delegare il Governo, fa espressamente riferimento al “perseguimento delle finalità di cui all’articolo 9 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”: e, dunque, ad un atto normativo affatto diverso che, peraltro, contiene norme di massima, riguardanti “Fabbisogni standard, spending review e superamento della spesa storica delle Amministrazioni dello Stato”, senza nessun riferimento all’organizzazione della giustizia.
5.1.2. Si può così costatare una prima violazione dell’art. 77 Cost., secondo l’interpretazione fissata dalla sentenza 22/12 della Corte costituzionale: la norma in questione è, per l’appunto, una disposizione estranea al contenuto del decreto legge, oggetto di conversione.
5.2.1. Per altro verso, poi, appare evidente come una delega legislativa difetti intrinsecamente dei presupposti di cui all’art. 77, II comma, Cost..
5.2.2. Invero, i casi di straordinaria necessità e di urgenza, per essere tali, sono quelli che impongono una disciplina immediatamente e direttamente operante su avvenimenti concreti e determinati, che la vigente legislazione non è in grado di affrontare, e che l’iter legislativo ordinario non può risolvere tempestivamente.
5.2.3. Al contrario, una legge di delega, per tale, non fronteggia direttamente alcuna situazione, ma avvia un procedimento di formazione normativa, di durata prestabilita, solitamente non particolarmente breve – un anno, nel caso in esame – destinato a sfociare in una disciplina di carattere generale, all’esito di un’articolata e ponderata valutazione degli interessi rilevanti nel settore interessato: disciplina che, comunque, potrebbe anche non intervenire, ché notoriamente non poche sono le deleghe legislative scadute, senza che i relativi decreti delegati siano stati emanati.
5.2.4. Non è dunque revocabile in dubbio che la legge di delega costituisce una fonte normativa del tutto inconciliabile con la decretazione d’urgenza, e la relativa disciplina di conversione: e da ciò un secondo profilo di contrasto tra la disposizione in esame e l’art. 77, II comma, Cost.

6.1.1. Per altro verso, poi, si è già rammentato come l’art. 72, u.c. Cost., imponga la procedura normale di esame e di approvazione diretta per i disegni di legge in materia di delegazione legislativa.
6.1.2. Ora, come si è visto, la legge di conversione segue, tanto secondo la disciplina dell’art. 77 Cost., quanto secondo i regolamenti parlamentari, un iter diverso da quello normale, e ciò è avvenuto, naturalmente, anche per l’art. 1, II comma, della l. 148/11, tanto più che la delega al Governo è stata introdotta con un emendamento, presentato dallo stesso Governo per la prima volta in aula, sostitutivo dell’articolo unico del disegno di legge, e sul quale è stata posta la questione di fiducia (cfr. per il Senato il resoconto stenografico della seduta 7 settembre 2011, n. 600; e, per la Camera, quello della seduta di martedì 13 settembre 2011, n. 517).
6.1.3. Una procedura, questa, consentita soltanto per la legge di conversione, ma che ha condotto alla promulgazione di una legge di delega, esaminata e approvata in forma diversa da quella normale, così violando il ripetuto disposto dell’art. 72, u.c., Cost..
6.2. Tale conclusione, peraltro, non viene certamente meno, solo perché la disposizione di delega è formalmente contenuta in un comma distinto da quello che dispone la conversione.
Un mero accorgimento grafico non basta evidentemente a eludere le norme della Costituzione e la giurisprudenza della Corte prima richiamata: unica, invero, è la fonte della delega e della conversione, sicché a questa ed a quella dovranno applicarsi le stesse regole, ed accertarsi la conseguente violazione degli artt. 72 e 77 Cost..

7. In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, II comma, della l. 148/11, per contrasto con gli artt. 72, IV comma, e 77, II comma, della Costituzione.
8. Restano riservati all’esito del giudizio incidentale di costituzionalità i provvedimenti definitivi sulla fase cautelare del giudizio principale, compresi quelli sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima):
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, II comma, della l. 14 settembre 2011, n. 148, secondo quanto esposto in motivazione, per contrasto con gli articoli 72, II comma e 77, II comma, della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa e al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al presidente del Senato della Repubblica e al presidente della Camera dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio addì 8 maggio 2013 con l’intervento dei signori magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere, Estensore
Alessandro Tomassetti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 24/05/2013